江(jiang)宇舟：一揽子增量政策，并非简单的刺(ci)激，也不是中央大(da)包大(da)揽,经济,债(zhai)务,增加值

“承压”方(fang)面守住了(le)基(ji)本防(fang)线，增量部分的有(you)生(sheng)力量正(zheng)在集结。在保持世界经济增长最大(da)引(yin)擎的同时(shi)，我们的转型升(sheng)级正(zheng)在持续推(tui)进，新质生(sheng)产力和高(gao)质量发展取(qu)得一系列新进展。35项“卡脖子”行业已有(you)20余项取(qu)得突(tu)破，77个已布局(ju)国家重(zhong)大(da)科技基(ji)础设施建成投运35个。以新产业、新业态、新模式为(wei)代表的 “三新”经济增加值占GDP比重(zhong)已达17.73%，有(you)力地填补了(le)房(fang)地产等行业退坡(po)后带来的空缺。

以新能源汽车、锂电池、光伏为(wei)主打产品的“新三样”出口(kou)在2023年首破万亿元大(da)关，增长29.9%，且整体上依然还以内销为(wei)主。高(gao)新技术产业增加值正(zheng)在超过投资增长率，我们不仅(jin)正(zheng)在迎来经济新动能孕育成型的发展新阶段，也在迎来经济发展模式由“赶超”向“引(yin)领”转变的历史节点。

左(zuo)图为(wei)美国nature对于中美两(liang)国领先领域的对比，中美已平分秋色，中国在物理化学、材料工程、有(you)机化学、大(da)分子与材料化学上实现(xian)了(le)赶超。右图为(wei)信达统(tong)计的国内细分行业出口(kou)依赖(lai)度(du)，结果显示在外贸增强的情况下，上述产品多(duo)还能为(wei)国内消化。

外部形势虽然波澜不断，但整体上也正(zheng)朝(chao)向有(you)利于中国的方(fang)向倾斜。我们与全(quan)世界的合作正(zheng)在日益深化，尤其在东南亚、中东等关键区位(wei)的布局(ju)正(zheng)向纵深发展，“一带一路”有(you)声有(you)色。我们顶(ding)住了(le)一系列贸易(yi)战、科技战、金融战的考验，并始终在周边地区争端中掌握主动。西方(fang)国家的产业空心化正(zheng)在日益加剧，美国不管怎么修(xiu)改统(tong)计数据，也不可能在中长期扭转自己的降息周期，更无法从根(gen)本上解决自己发展中存在的突(tu)出问题（具体分析详见前文：https://www.guancha.cn/jiangyuzhou/2024_08_30_746540.shtml），全(quan)球资本流向也将随之发生(sheng)转变。

但与此同时(shi)，我们依然存在一系列棘(ji)手(shou)的问题。根(gen)本在于经济新旧模式的切换尚未完成，旧模式尚未彻底出清，带来的一系列经济和社(she)会问题依然有(you)待解决。具体来看：房(fang)地产需求端尚未全(quan)面复苏，供给(gei)端烂尾楼依然普遍存在，发展新业态依然有(you)待重(zhong)构；地方(fang)债(zhai)务压力依然巨大(da)，叠加土地财(cai)政大(da)幅削(xue)弱后的开源问题，更是雪上加霜；目前新动能尚未完全(quan)成型，技术成果转化的效率依然偏低，对全(quan)行业的牵引(yin)力依然有(you)限；民营经济活跃(yue)度(du)有(you)待提振，民营投资的积极性仍在低估。

海外保护主义正(zheng)在回潮，将影响(xiang)我们的市(shi)场布局(ju)；在行业景气度(du)有(you)待提升(sheng)的现(xian)状下，就业市(shi)场依然有(you)待提振，民生(sheng)中依然存在大(da)量补短板需求，社(she)会分配制度(du)仍然有(you)待完善，由此引(yin)出的一系列问题又最终削(xue)弱了(le)人民群(qun)众(zhong)对经济发展的获得感，造成内需不畅(chang)。（对于获得感的具体分析详见前文：https://www.guancha.cn/jiangyuzhou/2024_08_14_744748_s.shtml）

尤其是这些年，我们地方(fang)政府、房(fang)企和居民杠杆率过高(gao)，且相互影响(xiang)，制约了(le)经济提振的活力，漫长的出清周期也在一定程度(du)上削(xue)弱了(le)社(she)会对经济发展的信心，亟待通(tong)过更高(gao)维度(du)的政策供给(gei)去(qu)打破僵局(ju)。

与一些老师认为(wei)内债(zhai)不是债(zhai)、中国债(zhai)务有(you)资产托(tuo)底的观点不同，笔(bi)者始终认为(wei)，资产的价值取(qu)决于内生(sheng)性和流动性，分别对应了(le)价值产生(sheng)的造血能力与价值转移(yi)的流通(tong)能力，如果长期无法产生(sheng)效益、无法具备市(shi)场流动性，那么资产价格无法实现(xian)，非但不能维系债(zhai)务，反而还将动摇整个社(she)会资产定价体系，造成资产负债(zhai)表的全(quan)局(ju)性风险。很多(duo)大(da)拆大(da)建、重(zhong)复基(ji)建、设施荒废与浪费的背后，都存在这样的问题，这正(zheng)是中国经济当前面临的一大(da)隐(yin)患。

总之，中国经济底盘扎实、潜力蓄能，前景大(da)有(you)可为(wei)。但也是青黄不接、摩擦(ca)剧烈(lie)，改革势在必行。上述有(you)利方(fang)面促成了(le)政策提供的可能性，提供了(le)改革的条件和动力。不利方(fang)面提出了(le)政策引(yin)导的必要性，指明了(le)改革的方(fang)向和难点。

这就是一揽子增量政策出台时(shi)所处于的时(shi)代背景。

回想(xiang)2014年，我们刚刚认识到经济发展正(zheng)处于“三期叠加”，提出要适应经济发展新常态，开始正(zheng)视上一阶段发展所存在的问题，却(que)苦于旧模式惯性、新动能不充、外部形势波动过大(da)等因素的影响(xiang)，开始了(le)对经济结构漫长的调整过程。随着内外形势的变化，可以认为(wei)，到2024年下半年，这一轮历时(shi)十年的调整，已经进入到后半程，并伴随着共同富裕的号(hao)召，开始从新动能的“共创(chuang)”走向新发展的“共享”。

摘自总书记《经济工作要适应经济发展新常态》（2014年12月9日）。对于我们每个人的人生(sheng)来说，这段化解和调整，是一段相当长的时(shi)间。

如果联想(xiang)到2035我们要达成的目标，这前后半程的各(ge)自十年，正(zheng)在砥砺(li)和孕育里一点点揭开它的对称之美。

二、为(wei)什么说本轮的一揽子增量政策并非是简单的刺(ci)激？

在讨论具体措施前，首先我们需要明确一个基(ji)本概念，就是本次将会陆续推(tui)出的一揽子增量政策，并非是单纯的经济刺(ci)激计划，也并非是回归老路的大(da)拆大(da)建，而是在高(gao)质量发展的主轴上，围绕调结构、推(tui)转型、促改革、惠民生(sheng)等议题所进行的一揽子投资支持，如果与2008年四万亿投资计划进行对比，能看得更为(wei)清晰。

左(zuo)列百分比为(wei)占4万亿投资的比重(zhong)。可以发现(xian)虽然政策仍在陆续推(tui)出、且有(you)待细化，但一揽子增量政策的布局(ju)更为(wei)细致和全(quan)面。资料来源：央行、发改委、财(cai)政部。图表来源：作者自制。

基(ji)建投资依然会是一揽子增量政策的重(zhong)心之一，但是内涵已较2008年有(you)了(le)鲜明迭代。如果说2008年是围绕铁水公(gong)空电和保障(zhang)房(fang)搭建经络，那么2024年则是更关注围绕两(liang)重(zhong)两(liang)新和新型城镇化修(xiu)内功。

“两(liang)重(zhong)”就是指国家重(zhong)大(da)战略实施和重(zhong)点领域安(an)全(quan)能力建设，“两(liang)新”则是大(da)规(gui)模设备更新和消费品以旧换新。二者指向非常明确，相关投资是为(wei)新动能奠基(ji)筑(zhu)巢，并非是粗放式挖路修(xiu)桥、大(da)拆大(da)建。且充分利用国家信用，通(tong)过数十年期限去(qu)收回成本，更为(wei)稳(wen)健。今(jin)年用于“两(liang)重(zhong)”建设和“两(liang)新”工作的超长期特别国债(zhai)已达万亿之巨，后续预计仍将加码，并以此为(wei)基(ji)础，撬动更多(duo)地方(fang)和民间资源，放大(da)新基(ji)建规(gui)模。

在续建的基(ji)础设施方(fang)面，也较以往更重(zhong)视内在实质，越(yue)来越(yue)多(duo)向着以往看不见的方(fang)向发力，这也恰恰是以人为(wei)本的新型城镇化建设所应有(you)之义。包括农(nong)业转移(yi)人口(kou)市(shi)民化、高(gao)标准农(nong)田(tian)建设、地下管网建设、城市(shi)更新等领域未来仍将进一步加大(da)投入，老旧居住区宜居改造、城中村综合改造、城市(shi)交(jiao)通(tong)设施安(an)全(quan)改造等工程建设方(fang)兴未艾。仅(jin)以需要改造的城市(shi)燃(ran)气、供排(pai)水、供热等各(ge)类(lei)管网，发改委已经宣布在未来五年总量将近60万公(gong)里，投资总需求约4万亿。

今(jin)年上半年的一组数据也证明，即使在经过本世纪最初(chu)二十年大(da)规(gui)模基(ji)建开发以后，我们围绕国家战略、新动能培育和惠及民生(sheng)等方(fang)向的基(ji)建仍有(you)余量。在国办“47号(hao)文”已经明确对于中西部12个重(zhong)点省份的政府投资项目，除重(zhong)大(da)投资项目和民生(sheng)保障(zhang)工程外，不经报批不得新建。可即使在这样的要求下，相关省份的基(ji)建建设总体上仍有(you)较大(da)幅度(du)的增长。

“47号(hao)文”重(zhong)点省份在2024年上半年投资和基(ji)建增速。数据来源：各(ge)省份统(tong)计局(ju)，图表来源：作者自制。

债(zhai)务压力重(zhong)、经济发展偏后的省份尚有(you)如此空间，已经被(bei)明确要“勇挑大(da)梁”且专债(zhai)额度(du)还将进一步倾斜的经济大(da)省，其投资空间更是可想(xiang)而知(zhi)。

如上文所述，这些项目虽然仍属于基(ji)础设施建设与相关配套投资，但是与过往基(ji)建相比已经形成了(le)两(liang)种不同导向。之前是配套基(ji)建带动土地和住房(fang)增值，不断滚动循环。而如今(jin)则是要带活产业和民生(sheng)，从而激发出生(sheng)产生(sheng)活中的内需。而这也正(zheng)是发展理念与经济模式的调整。

也只有(you)在新动能不断形成规(gui)模效应的今(jin)天(tian)，才可能去(qu)推(tui)动这样的调整。

也正(zheng)因如此，可以预测与2008年以大(da)基(ji)建为(wei)主轴的四万亿计划相比（甚至教文卫事业合计不到4%），一揽子增量计划对于民生(sheng)投入的力度(du)将更大(da)。目前已经明确的政策包括对重(zhong)点群(qun)体的持续帮扶和补助；以10万亿转移(yi)支付打底、支出占地方(fang)可用财(cai)力一半以上的基(ji)层 “三保”（保基(ji)本民生(sheng)、保工资、保运转）；以及明确要稳(wen)步提高(gao)的社(she)会保障(zhang)水平。

以就业为(wei)例，一揽子增量措施的意义就在于推(tui)动新产业的形成，由此为(wei)新职业、新岗位(wei)的涌现(xian)提供方(fang)向性指引(yin)。在已经披露测算的领域内，新技术方(fang)向上的无人机操控员、新能源维修(xiu)和研发等方(fang)向，每个都有(you)上百万的人才缺口(kou)。在传统(tong)领域的迭代上，仅(jin)与老龄化配套的家政服务人员缺口(kou)就达到2,000万之巨，高(gao)质量、高(gao)水平的家政服务人员极度(du)短缺。在新技术、新动能、新经济不断发展的时(shi)点，我们的就业市(shi)场一样需要转型，而增量措施无疑是加速推(tui)动的引(yin)擎。

当前困扰就业的一大(da)问题就是技术革命对就业人口(kou)产生(sheng)挤出效应后，本该作为(wei)“蓄水池”的第(di)三产业，却(que)因为(wei)多(duo)重(zhong)因素迟迟没有(you)提升(sheng)。而增量措施所涉及的领域，已经在为(wei)此规(gui)划新的方(fang)向。数据来源：国家统(tong)计局(ju)、CRIC，图表来源：作者自制。

而为(wei)了(le)增加上述就业，发挥职业教育、增强技能培训，又为(wei)政策场景提供了(le)相应的延展空间。正(zheng)如发改委所回应的那样，需要统(tong)筹多(duo)渠道资源加大(da)对技能培训基(ji)础设施的建设投入力度(du)，指导地方(fang)建好用好公(gong)共实训基(ji)地、产教融合实训基(ji)地等平台载体，精准对接企业用工需求，为(wei)广大(da)劳动者开展订单式、定向式及项目制培训，这其中同样也有(you)增量措施发挥的空间。

环环相扣、逐(zhu)条发力，一揽子增量政策的纵深感可见一斑。

也正(zheng)因此，我们可以明白为(wei)什么这次会强调在地方(fang)化债(zhai)与支持大(da)行扩(kuo)充一级资本金上发力，甚至冠(guan)以“近年来力度(du)最大(da)”的宣示。这并非是单纯地为(wei)地方(fang)和银行 “减包袱”，而是要让他们在腾(teng)出空间以后，转而以更大(da)力度(du)去(qu)支持实体经济发展和推(tui)动民生(sheng)保障(zhang)。这是在“换包袱”，最终是要和增量政策形成合力的。

由此也不难看出，与过往刺(ci)激政策是将已有(you)模式挖掘到极致所不同，本次一揽子增量政策是在服务于经济发展模式的转变，从“挖土机”变成了(le)“开路机”，从“大(da)水漫灌”变成了(le)“铺渠灌溉”。

正(zheng)如党中央和总书记所反复指出的那样，在新形势下发展不能穿新鞋走老路，而是必须完整、准确、全(quan)面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局(ju)，推(tui)动高(gao)质量发展。

而这，也正(zheng)是中国经济破茧时(shi)刻的转折(she)点。

三、推(tui)动一揽子增量政策，哪些节点值得关注？

综上，一揽子增量政策并非是摊大(da)饼(bing)一般的刺(ci)激政策，自有(you)其精算和导向。这也是笔(bi)者始终坚持的一个观点：正(zheng)如灌溉的重(zhong)点是引(yin)来的水最终流向哪里一样，经济的提振不在于花钱本身，而在于钱花到了(le)哪里。

也正(zheng)因此，后续的增量措施在经济和社(she)会效益的测算上，我相信非但不会放松，反而还要加强，能实实在在把政策和资金用到该用的地方(fang)。只有(you)这样，才能确保资产的内生(sheng)造血能力与市(shi)场流动性，才能确保资产是有(you)效的、资产定价机制是健康的、资产负债(zhai)表是平稳(wen)的，才能确保我们的经济转型升(sheng)级是能够扎扎实实落到实处的。

结合目前已经披露的情况，一揽子增量政策所发力的领域，不管是两(liang)重(zhong)两(liang)新、基(ji)建补短板做(zuo)配套、新型城镇化、房(fang)地产双轨制、养老育儿经济……不仅(jin)是场景覆盖全(quan)面，而且致力于打通(tong)当前经济发展和民生(sheng)就业的淤塞点，进而提高(gao)资产质量。这不仅(jin)创(chuang)造新的资产，也提升(sheng)原有(you)资产的内在价值。

所以如何确保政策方(fang)向不偏离，实实在在围绕相关场景布局(ju)，哪怕(pa)是为(wei)地方(fang)化债(zhai)、为(wei)银行充注资本金，之后还能够驱(qu)动地方(fang)和银行投入到相应工作中去(qu)，防(fang)范资金空转的现(xian)象，也就成了(le)未来工作的一大(da)重(zhong)点。

还需要强调的是，与某(mou)些舆论所谓的中央包办所不同，一揽子增量政策也并非是中央的大(da)包大(da)揽。如果仔细对比过财(cai)政部在国新办发布会上的措辞(ci)，我们就能看出其中微(wei)妙的差别，相比发行特别国债(zhai)为(wei)国有(you)大(da)行补充核心一级资本，化债(zhai)、收储、收保障(zhang)房(fang)更像是中央牵头(tou)下的组合拳。正(zheng)如蓝佛安(an)部长概括多(duo)渠道增加政府投资时(shi)所描述的那样，在中央预算和国债(zhai)动用的同时(shi)，也要增加地方(fang)专债(zhai)的限额，彼此共担(dan)。

中央财(cai)政历年数据。目前中央财(cai)政已经承担(dan)大(da)量工作，每年数万亿元的赤字，转移(yi)支付在2023年首破10万亿大(da)关，今(jin)年将维持同等水平。在此情况下，部分年份的可支配财(cai)力仅(jin)相当于中部省份的水平。数据来源：国务院，可支配财(cai)力为(wei)作者测算。图表来源：作者自制。

财(cai)政部已宣告中央财(cai)政在举债(zhai)和提升(sheng)赤字方(fang)面有(you)较大(da)空间，但结合中央历年财(cai)政决算报告来看，极限当在10万亿元左(zuo)右，这相当于是政策面的“总预备队”。虽然规(gui)模足够，但子弹也并非无限量供应，因此不仅(jin)要注重(zhong)资金使用效率，也要关注每一项政策的央地配合。目前的棘(ji)手(shou)之处在于地方(fang)负债(zhai)率连年攀升(sheng)，含城投的地方(fang)债(zhai)务规(gui)模已达百万亿元之巨，而财(cai)力却(que)受到发展模式切换的影响(xiang)，对中央的依赖(lai)度(du)仍在加强。

左(zuo)图为(wei)近年来以可支配财(cai)力为(wei)分母的地方(fang)政府的宽口(kou)径债(zhai)务率变化情况（含城投有(you)息负债(zhai)），不到5年时(shi)间，大(da)量地方(fang)债(zhai)务率增长一倍以上。右图为(wei)地方(fang)财(cai)政可支配财(cai)力结构，土地出让收入的下滑(hua)过快，对上级补助收入的依赖(lai)度(du)明显增强。数据来源：各(ge)省份财(cai)政预决算报告，图表来源：作者自制。

因此，无论是从权责对应的管理要求，还是财(cai)政现(xian)实的约束条件，笔(bi)者认为(wei)无论是化债(zhai)还是收地收房(fang)，都不会是中央财(cai)政包办，而必然会是中央提供一部分资金，以及充足的政策供给(gei)，一次性解决突(tu)出矛盾(dun)，进而仍是循序渐进地解决剩(sheng)余问题。形式上仍会沿用“期限长换短、成本低换高(gao)、形式非转标”的模式，在配置一部分国债(zhai)的基(ji)础上，通(tong)过政策引(yin)导为(wei)地方(fang)提供形式多(duo)样、条件更为(wei)宽松的金融工具。并非是某(mou)些观点所认为(wei)的中央全(quan)责的“毕其功于一役”。

由此也会带来另一个改革的重(zhong)点，那就是建立与新经济发展要求所对应的权责匹配改革，围绕财(cai)税体制、央地分成、债(zhai)务发放、土地收储、物业收购盘活等具体问题，出台相应的标准，完善中央与地方(fang)的权责对等。由此，再进一步框定政府与企业、社(she)会的各(ge)自边界和分工，推(tui)动市(shi)场各(ge)参与主体积极投身于发展进程。

也正(zheng)因此，后续必然会加大(da)政策力度(du)，在推(tui)动民营经济发展的同时(shi)，促进民营投资的发展与增长。就在不久前的10月10日，司(si)法部和发改委已就民营经济促进法草案向社(she)会公(gong)开征求意见。对于民营企业，将保障(zhang)公(gong)平竞争、改善投融资环境、优化行政服务，甚至最基(ji)础的清偿国企欠款，能够逐(zhu)条落到实处，无疑是打通(tong)经济发展中民企参与淤塞点的关键，这也是增量政策必须配置的保障(zhang)措施。

在增量措施该有(you)的配套上，观念的转变同样不容忽(hu)视，诸如后续的地方(fang)发展，需要实现(xian)领导政绩观的转变；就业缺口(kou)所存在的问题，需要实现(xian)社(she)会教育观的转变。而观念转变又不仅(jin)仅(jin)只是谋求思想(xiang)观念的变化，是要有(you)实实在在的相关政策供给(gei)、基(ji)础设施投入、考核机制设计、社(she)会监(jian)督普及来共同促成的。这也就需要在顶(ding)层设计引(yin)领的情况下，全(quan)社(she)会的合力共建。

在形成合力的基(ji)础上，我们将会看到一系列新机制的陆续生(sheng)成，譬如真正(zheng)落实到位(wei)的保障(zhang)房(fang)和商品房(fang)体系并行住房(fang)“双轨制”，大(da)规(gui)模的保障(zhang)房(fang)推(tui)广将逐(zhu)步解决人民群(qun)众(zhong)最关心的安(an)居问题；科技创(chuang)新与成果转化将得到更为(wei)深入的扶持；资本市(shi)场的建设将更趋完善；直通(tong)岗位(wei)的职业教育体系将得到进一步的发展；社(she)会保障(zhang)和弱势群(qun)体的帮扶补助将得到制度(du)性强化……

这些都是一揽子增量政策与过往经济刺(ci)激所不同的鲜明底色，是现(xian)阶段发展回应人民群(qun)众(zhong)需求的应有(you)之义。也只有(you)在这些领域取(qu)得突(tu)破的前提下，才能促进不同要素的充分涌流，增强人民群(qun)众(zhong)的获得感，进而提高(gao)群(qun)众(zhong)发挥才智参与经济建设的积极性，提升(sheng)全(quan)社(she)会的发展活力。

除此以外，我们在后续还会面临预期管理的问题。近年来大(da)家都有(you)一个感觉，就是小作文对市(shi)场的干(gan)扰为(wei)祸日深，往往先是以一个脱离实际的极高(gao)预期，动辄鼓吹多(duo)少万亿放水，吊高(gao)大(da)家的胃口(kou)。继而再在政策落地后反向炒作“政策不及预期”，营造悲观氛(fen)围。此类(lei)行径已经远超正(zheng)常观点的表述，而成为(wei)了(le)舆论战的一部分。

这虽然不会直接毁坏咱的生(sheng)产线和资金链，可造成的预期波动也会扰动基(ji)本面，造成软性杀伤。从长远来看，我们的基(ji)本面能够持续发展、蒸蒸日上、赶超乃至引(yin)领世界先进水平，自然是能从根(gen)本上打击这类(lei)干(gan)扰。但在短中期，如何有(you)序进行政策供给(gei)、强化各(ge)部门联动、回应社(she)会关切、打击恶意炒作，也是增量政策中要做(zuo)好配套的环节，毕竟经济不只是一门社(she)会科学，也是一门行为(wei)科学，经济仗不只是产业和资金的较量。

总之，我们正(zheng)站在中国经济发展的又一次转折(she)点，多(duo)年前我们已经发现(xian)，发展模式本身就要克服自己的惯性，从粗放式向集约化、精细化、服务化方(fang)向发展，提振经济的方(fang)式也需要以此配套，一揽子增量政策就是对此生(sheng)动的说明。

目前，还处于各(ge)部门各(ge)自披露、规(gui)划描摹的阶段，明年将是 “十五五”规(gui)划的编制之年，相信到那时(shi)，我们会看到更为(wei)系统(tong)全(quan)面的顶(ding)层设计，而这也将会照亮中国经济从赶超到引(yin)领、从共创(chuang)到共享的历史转折(she)。